图：2004年3月，在一场kuang难后，山西正式启动了煤矿产权改革

　　在煤炭蕴藏量最大的省份山西，涉及数千亿元利益的煤矿产权改革启动两年后，在持续至今的博弈和争论声中终近收官，今后，山西的煤矿主们将获得受法律保护的煤矿开采权。尽管得之不易的产权并不完整，诸多核心问题仍待解答，但山西试点标志着矿产资源的产权改革在中国正式启幕，这是继生活资料、土地与国有企业改革之后，中国经济体制转轨的又一历史性事件

　　山西煤矿主们终于可以集体摆脱“非法承包”的罪名，头一回受到法律保护了。

　　“看看，那时候这采矿权就不是镇上而是我王大为(化名)自己的了。”在上缴了1000万、经过两年漫长等待、催问与担心之后，临汾矿主王大为终于有望换到写着自己名字的采矿权证，那意味着他不用再为自己是一个没有开采权的承包者而提心吊胆(法律严禁矿产资源以承包、租赁方式开采)，而是真正“买断”整片资源，能正大光明地将3000万吨储量“一直挖到没有”。

　　在中国，在矿产资源所有权依然属于国家的前提下，这是第一次大规模地将过去属于国家与集体的采矿权转移给矿业公司或者煤矿老板：近日，山西省国土资源厅开始为全省产权改革后的煤矿分地区分批换发新采矿权证。

　　这意味着，推进了两年的山西煤炭资源产权改革在几经曲折后迈出关键一步。也就是说，继生活资料、土地与国有企业改革之后，中国庞大的煤炭资源存量资产的产权市场化变革终于得到了法律确认。

　　要知道，山西是中国最重要的矿产资源蕴藏量最大的省份：储藏和生产着全国1／3的煤炭。而煤炭在“缺油少气富煤”的中国，占据着能源消耗70％以上的份额。

　　正因为在全国能源结构中这种举足轻重的地位，加上今年4月山西被国务院批准为煤炭工业可持续发展试点地区，这场“样本”改革的每一步都毫无疑问将对全国资源改革产生深刻影响。
　　
　　“折磨我的是证”

　　在盼到这个喜讯之前，王大为已经在希望与失望中反复煎熬了两年。

　　跟许多同行比起来，在煤业浸淫十多年的他见识更广，胆子更大，头脑更灵活，但也正因此而受到更多的折磨。

　　2004年秋天，在临汾进行的资源整合与有偿使用试点改革(详见本报2005年8月18日C17版《山西煤矿产权变革起步》)中，王大为得到了原来所承包的一个乡镇煤矿的采矿权。付出的代价是，除了以往给乡镇的承包费用外，还要“买资源”———为这块储量3000多万吨的焦煤资源掏出近8000万资源有偿使用价款。这些价款头一年缴纳1000万元，余下的6年内交清。

　　打消了煤矿可能被乡镇收回去的顾虑，他打算放手一博，彻底重建这个原来年产只有6万吨的小矿，将产能提高到45万吨，同时使不到15％的回采率提高到75％以上。算算账，他为此需要再掏一个8000万。

　　“钱不是问题，折磨我的是证。”在太行山脉中一条小山沟里，王大为告诉记者。早在头一次上缴价款之初，他就打算引进投资者，跟徐州矿务局谈好以股权合作，并由矿务局成建制地拉来从技术人员到矿工的全套管理、生产团队，上综合采煤设备，实行机械化作业。

　　可是王大为的采矿权证上写着乡镇的名字，并被注明是集体企业，表明他只是一个承包者，没有资格签订股权合作合同。不过，当时从政府传出来的消息是年底就能换到新证，徐州矿务局愿意等到年底。

　　没想到一等就是两年，直到现在，全省参与改革的3000多个煤矿主中也没有一个人见过新证的影子。

　　王大为眼睁睁忍着煤炭红火行情停产等待———因为6万吨的小矿应该关闭不能生产。直到2005年下半年，他再也耗不起了，只好搁下与徐矿的计划，无奈投入1000多万改造原来的小矿井，只求达到获得生产许可证的最低线。

　　有同样疑虑的煤矿主在山西还有许多，仅记者见到的就有上十位。与王大为不同，更多的煤矿主们根本没意识到没换证的麻烦，因为那丝毫不影响生产和生意。不过，一旦他们试图转让，就会发现自己陷在骑虎难下的尴尬里。

　　吕梁山沟里的徐老板就是其中之一。

　　今年春天他不愿成天为安全生产提心吊胆，决定转让煤矿。却发现在法律上，拿不出采矿权证的他依然是一个“非法承包者”，转让自然属于被严令禁止的“层层转包”行为。更要命的是，以往实际通行的转包只需要100多万的承包费，现在加上了1000多万的产权价款，风险骤然放大，这让他的煤矿问津者众，下单者无。
　　
　　“没有价格”的价格

　　苦恼的绝不仅仅只是煤矿主们。争论一直在主管部门各级官员中延续，换证也被一拖再拖，以至于许多官员“见了矿主绕着走”。

　　横亘在山西官员面前的，是整个中国在市场化变革中无法回避的一道难题：为“无价”的资源制定价格。“公家绝对算不过私人，最好的办法是让市场自己来决定价格，那就是拍卖。”国务院发展研究中心煤炭专家钱平凡说。

　　山西省最初也有这种打算。在市场行情如此红火的现在，拍卖价格毫无疑问会高于协议转让，政府收益自然更高。只是，2004年临汾试点的艰难很快让官员们打消了这个念头。

　　当时，临汾被迫选择了协议转让的方式，但500多座煤矿宁可停产两个月，也没有一家上缴价款。

　　追认现实承包权的协议转让阻力都如此之大，拍卖自然更缺乏现实可行性——从1980年代实行“有水快流”政策到现在，全省登记在册的合法煤矿有近4000座，而其中3000多座都是情况错综复杂的集体矿。

　　然而，即便是协议转让，价格该是多少又成为一个争论至今的拦路虎。收高了，矿主们承受不起，改革难以推进；收低了，又会被指责为国有资产流失。不得不置身于“改革不力”和“国资流失”两重压力之间，官员们成了备受煎熬的石磨芯。

　　激烈的争论和各种力量的博弈，使山西各个试点地区的矿权价格难以一致。而现实是，如果要寻求一个大家都认可的价格，改革将漫长得近似无望。

　　在最初试点的临汾、中阳、大同等地，都是按储量一次性卖断，但价格标准各地并不相同，比如在临汾，动力煤1元／吨，而在盛产这一煤种的大同，价格是3.65元／吨。

　　备受质疑的不仅是价格标准，这种一次性卖断的方式也遭到了诟病。2005年4月，国家煤炭资源管理调研组来到山西，不少人提出，以当下的价格一次性卖断以后会日益稀缺、注定升值的资源，有国资流失之嫌。

　　另一种方案因而浮出水面：那就是“五年一卖说”，即按照每五年的价格标准来为五年内动用的储量交钱。也就是“按照当时的价格，挖多少买多少”。

　　一位“一次卖断派”对此很不以为然。他的理由是，以山西主管部门不足400人的人员配置，如何准确监管每5年动用的资源量？“人家把整座山都挖空了，你还只收他几百万吨的钱，这难道就不是国有资产流失了？更不用说这个办法只会激励矿主在行情好的5年里拼命挑容易采的挖，资源浪费与安全生产都没法保障。”

　　这是一场不可能有结果的争论———无法公开竞价的矿权，没有人知道合理的价格到底是多少，买的人永远说贵了，卖的人永远说便宜了。更由于标的是众人瞩目的大批国有资产，这些多重博弈后达成的价格注定要遭受诸多目光的审视甚至是挑剔。

　　主管发证的国土部门为此备受折磨。山西省国土厅一位人士坦承，“只要发了证，万一将来有责任可就是我们的呀。”

　　国土部门的小心并非过度审慎。此次改革涉及数千亿元的利益，令各种力量倾巢而出，其触及面之广、博弈之激烈超出想象，国家调研组为了保密不得不销毁了所有研究资料。
　　
　　临汾困局

　　出人意料的是，临汾这个两年前最早进行改革试点的地方出现了困局———他们在改革时间表上反而落在了最后面。在国土厅下发的关于换证的通知中，临汾反而被排在全省之末，要到今年年底。

　　一个直接的原因是，临汾的资源整合方案在全省几乎是惟一一个被重新打回去的，因为“113961”中的“3”达不了标。

　　“113961”是山西人对资源整合与有偿使用改革目标的简称，其中的“3”是指压减关闭煤矿总数的至少30％。

　　临汾人有苦难言的是，这个最难也最关键的“3”达不了标，恰恰是之前试点改革的后遗症。

　　试点之初，临汾遭到煤矿集体抵制，为了逐个击破，临汾将手中关闭部分煤矿的指标当作了谈判筹码；而在开始零星有煤矿上缴价款之时，为了打破僵局，造成气势，当一些聪明的储量不足100万吨(按规定应该关闭)主动按100万吨交钱时，临汾也选择了接受，从而发给他们一张生存许可证。

　　近来，为了加强集中以取得山西对煤业的更多话语权，山西提出煤炭产量“零增长”与三大战役(关闭非法小矿，关闭9万吨以下小矿、整合20万－30万吨中型矿、上马一批现代化大矿)后，临汾这种变通的做法很快陷入尴尬：

　　经过产权改革的煤矿都已合法取得采矿权，六证齐全，如果关闭，显然在合理性上有些勉强。

　　而且，为了改善煤矿的安全状况，临汾趁产权改革全市停产整顿之机，推行了采煤方法改革：不通过采改验收，就不能上缴价款。

　　在这样的约束下，全市煤矿都进行了采改，少则投入六七百万，多则一两千万。

　　这本是好事，却带来了两个问题，一是临汾产能因此猛增到每年上亿吨，而省政府分配的产能指标却只有7000万吨。二是倘若强制关闭一些煤矿，如果说此前上缴的采矿权价款还可以依法退回的话，采改的投入该由谁来补偿？

　　对这些指望着明晰产权后放心生产的矿主来说，关闭他们的矿简直无异于要了他们的命。临汾的资源整合方案就此僵住。

　　按照省里的计划，原本要在6月专门派一个督导组到临汾推进整合，但由于5月大同左云发生kuang难，这一安排暂时推迟。

　　督导组会怎样推进整合，这是一个新的悬念。但这个悬念其实并不仅仅只属于临汾。

　　到目前为止，不算那些非法私挖滥采的“黑口子”，山西已经关闭了1121座有证(旧证)煤矿，而随着三大战役逐步推进，到“十一五”末山西的目标是将合法非法共9000多座煤矿减少到2000座左右。

　　这样的现实困局无疑为改革增加了难度。
　　
　　破解僵局

　　打破僵局的是一份省政府文件和一份省长令。

　　2005年6月27日，《山西省人民政府关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见(试行)》出台，十天后，张宝顺卸任省长，转任山西省委书记，于幼军继任省长。2006年2月28日，新省长发布省长令———《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，将试行意见进一步具体化。

　　这两份文件表现出推进资源整合和有偿使用的强大决心，并且对改革的方方面面作出了详细规定，包括参与改革的资源范围、价款的收缴、分配、用途和各政府部门在改革中各自的职责以及法律责任等，并要求“县级以上人民政府应当向社会公布经批准的煤炭资源整合和有偿使用工作方案。”

　　对采矿权价款，文件规定了三种方式：转为国有股份、转为国有资本金和货币缴纳。对于大部分集体矿普遍适用的货币缴纳方式，除了储量在一定标准下的较小资源要一次缴清外，其余资源的规定是“定量、分期分段出让，价款按省人民政府公布的标准执行”。至于目前的价款标准，山西细分为六类作出了详细规定。

　　但“定量、分期分段出让”这一条款具体如何操作，规定却并不清晰。记者就此向山西国土厅咨询，得到的答复是“现在基本是一次卖断，分6年交清，至于‘价款按省政府公布的标准执行’，则是为以后留下政策空间。

　　在仍在延续且注定会旷日持久下去的争论声中，这个体现“平衡艺术”、预留了空间的方案，在关键时刻推动了悄然停滞的改革。

　　省长令规定国土厅要办理采矿权变更登记，加之今年4月国务院批准山西作为煤炭工业可持续发展试点时，也明文肯定了收取采矿权价款的做法，这让急等着产权证书的煤矿主们看到了曙光。

　　看起来，这场由山西发起的采矿权市场化改革即将以大批换证而收官，这标志着矿产资源的产权改革在中国正式启幕。

　　(P1169311)

　　山西煤矿产权改革缘起

　　
　　一个以解决安全问题和增加地方财政收入为起点的想法，在能源紧张与kuang难频发的新背景下，启动了中国历史上最大规模的矿产资源存量资产的市场化进程，并与国家资源改革和产业集中的思路契合得丝丝入扣
　　
　　财政压力下的改革动力　　　　

　　“其实改革的起点只是为了我们的日子能好过一些，后来得到国家认可，渐渐演化为全国可持续发展试点改革。”李留澜说。

　　他是山西这场改革最初的设计者，时任省委政策研究室副主任。

　　几年前，他就在思考如何将公共资源进行市场化运营，那既能重构产业的制度基础，更能提升政府财力。因为当年的拮据让他至今记忆犹新：1999年左右山西打算调整产业结构时，却发现省财政只能勉强集中13亿，其中真正能保证到位的只有2亿，简直比杯水车薪还少。

　　进入新世纪，能源紧俏，资源价格一路走高，李留澜开始向省里提出经营煤炭资源的建议，并四处调研。在吕梁柳林县，当地政府采用托管和股权出让的方式完成了几乎全部煤矿的民营化改革，却遇到有关部门专门发文禁止；在黑龙江，政府有此想法却没敢贸然推行；在湖南，类似的改革遭遇强大阻力停在半途。

　　但是，与强大的阻力并存的是巨大的改革动力。

　　当时山西国土厅工作人员粗略一算，全省已探明煤炭储量2700亿吨，无偿划拨的已有960亿吨，其中国有大矿及其后备矿区约占260亿吨，剩下近700亿吨都是地方集体矿，如果按各煤种平均每吨收取3元钱有偿使用价款算，光集体矿就有2000亿左右的进账，是山西每年财政收入的好几倍。这个结果引起了人们的关注。

　　对如何推动这项改革，省里的智囊们首先着手的是对法律依据的研究。

　　2003年，国土资源部发布文件，要求对新增资源探矿权和采矿权有偿出让。更让人心动的是，这些收入按照规定是进入登记发证机关的同级财政。在山西，煤矿95％以上是在省国土厅登记，意味着此项收入由省财政收取。

　　不过对于庞大的存量资产，国家却没有类似规定。李留澜们翻遍了所有相关法规，在1992年的一个文件里找到了“将存量变为增量的办法”：该文件规定，矿山企业发生变更可重新设立矿业权。

　　这其中的逻辑是，如果采矿权人发生变化，则可重新设立采矿权，从而对新设矿权实行有偿出让。
　　
　　在kuang难声中试点

　　一边是动力，另一边却是巨大的压力。在能源紧张的新背景下，煤炭第一大省山西的官员们每天都提心吊胆———既为受到浪费资源的强烈指责，更为不断发生的kuang难。

　　而罪魁祸首，被社会各界众口一词指向煤矿的产权不清。

　　在1980年代的“有水快流”政策下，全国各地“大中小矿一起上”，仅在山西一地，目前登记在册的近4000座正规煤矿中，就有3000多座是集体矿。这些煤矿由于后来乡镇普遍无力投入，不得不被承包给个人，甚至层层转包，而这种方式正是为法律所严令禁止的。

　　由于非法承包没有任何保障，矿主们普遍舍不得花钱投入安全设备和采煤机械。当煤炭行情一片大好时，多挖煤、挑好的挖便成为自然而然的选择。

　　这种普遍选择带来两个结果，一是资源浪费严重。在煤炭行业内，占全国煤矿总数大头以上的集体煤矿，回采率只有10％－15％，也就是说每采出10－15吨原煤，就将85－90吨丢在了井下。而在国有大矿里，回采率通常达到75％以上，接近西方发达国家煤矿的水平。

　　另一个更让人触目惊心的结果则是全国各地频频发生的kuang难，一时间，“带血的煤”成为这轮经济崛起周期的一个重要关键词。

　　理清煤矿产权的呼声因此一日高过一日，也一天天将山西的产权改革逼上历史舞台。

　　在2004年3月临汾隰县发生一起特大事故后，时任省长的张宝顺下定决心推动这项史无前例的改革，他在事故现场当扬拍板将临汾定为试点。一个月后省长助理亲自带队到临汾制定出了一整套实施方案。

　　不过，这套追认现承包者产权的协议转让方案却进行得异常艰难，要煤矿承包者多交出上千万，是一次对各方利益的大调整。全市500多座煤矿全部停产两个月也没有一家上缴价款，市里直到后来费尽周折才逐渐与煤矿达成共识。

　　取得国家认可　　

　　没想到的是，临汾试点得到了国家的肯定。在2005年7月的全国煤炭工作会议上，操刀试点的主管副市长苗元礼作为惟一一家地市级单位发了言。

　　而在此前三个月，国家发改委、财政部、国土资源部、劳动和社会保障部、环保总局与安监总局组成煤炭资源管理调研组在山西调研后，决定继临汾、吕梁两地去年试点之后再在大同、阳泉开展试点，然后全省铺开，继而推向内蒙古、陕西，2007年全国推广。

　　采矿权产权改革迅速登场。临汾一市总共可收取24亿资源价款，中阳一个县共能收取9亿，而在山西全省的方案中，随着价格标准的提高，价款总额相应提高。省政府一位官员感慨说，“我们替国家收回了多少该收的钱呀。”

　　而在全省主要是针对集体矿的这次改革大规模铺开之前，省内的六大国有统配煤矿也在另一种压力之下迅速完成了自己的采矿权变革。

　　在前些年煤炭市场低迷的时候，这些国有矿负债累累，在四大资产管理公司成立之后不得不进行“债转股”。装进信达资产管理公司太原办事处债务篮子的250多亿资产中，煤矿就占了220多亿。

　　以此计算，六大矿将全部由信达控股，比例均在50％以上。趁着资源有偿取得的东风，各大矿纷纷将价款折算成国有资本金，即使按照每吨几毛钱来算，都能一举将信达的股份降低到30％左右，连大股东都不是了。

　　不过，折算成的国有资本金属于国家还是省里，国家还没有明确批复，因此这些矿务局重组后的新公司至今未能注册。

　　但是不管怎样，山西的这项改革既契合了国家资源价格改革的思路，又为资源产业此后将大规模开展的集中兼并提供了一个逻辑起点。今年4月，国务院批准山西为全国煤炭工业可持续发展试点。

　　张宝顺曾表示，他在省长任上做了大量常规性的事务工作，唯独资源整合和矿权有偿使用这项工作，最具有全局性的开创意义。在他离任之时，留下的是方向明晰的产权改革框架和大为改善的财政收支状况。

　　(P1169381)